Publicado este mes por el Centro Común de Investigación de la Comisión Europea y el Centro Europeo de Excelencia para la Lucha contra las Amenazas Híbridas, el informe Defending Europe Against Hybrid Warfare propone integrar resiliencia y disuasión en una misma estrategia. Su aportación más útil consiste en un ciclo operativo que enlaza anticipación, defensa activa y respuesta. Su principal desafío, en cambio, es traducir ese marco conceptual en decisiones coordinadas, jurídicamente sólidas y aplicables también a la gestión de fronteras.
Introducción: una amenaza que no se presenta como una sola crisis
La seguridad europea afronta un repertorio de presiones que puede combinar ciberataques, sabotajes, campañas de influencia, acciones de intermediarios y perturbaciones de servicios esenciales. En muchos casos, cada incidente puede parecer limitado; el riesgo estratégico surge de la combinación, la repetición y la explotación posterior de sus consecuencias. Para las autoridades, el problema no consiste únicamente en responder a un hecho, sino en discernir si forma parte de una campaña, qué efectos puede producir y cuánto margen de decisión conserva el Estado mientras lo investiga.
Esa es la premisa de Defending Europe Against Hybrid Warfare. El informe sostiene que la resiliencia (la capacidad de resistir una perturbación, mantener funciones esenciales y recuperarse) sigue siendo indispensable, pero resulta insuficiente como única respuesta. Propone complementarla con disuasión: reducir el atractivo de una operación para el adversario, ya sea dificultando su éxito o elevando los costes previsibles de repetirla.
Conviene situar el documento con precisión. Es un informe de ciencia para la política elaborado por el JRC junto con el Hybrid CoE; en su propio aviso legal indica que el contenido no constituye necesariamente una posición política de la Comisión Europea ni del Hybrid CoE. Por tanto, ha de leerse como una propuesta conceptual y una compilación de opciones, no como la doctrina europea aprobada, un manual operativo común o una evaluación empírica de la eficacia de cada medida.
El diagnóstico: saturación, cascadas e impacto
El informe ordena la evolución de las amenazas híbridas en torno a tres dinámicas operativas. La primera es la saturación, consistente en multiplicar incidentes, frentes o actores para consumir recursos, dividir la atención institucional y poner a prueba la cooperación entre Estados. La clave no es necesariamente que cada acción cause daños graves, sino que la suma fuerce a las autoridades a responder de forma sostenida y bajo presión.
La segunda dinámica son los efectos en cascada. Una interrupción inicial puede propagarse a servicios conectados y generar nuevas oportunidades de explotación en otros dominios. El documento destaca el tiempo como factor decisivo: cuanto más persista el impacto de un incidente, más margen existe para amplificarlo, alimentar incertidumbre o debilitar la confianza pública. Una caída de servicio puede ser, así, tanto un problema técnico como el contexto de una operación informativa posterior.
La tercera son las operaciones de alto impacto (HIO, por sus siglas en inglés), concebidas para causar daños significativos y duraderos o paralizar la capacidad de decisión. El informe utiliza como ejemplo hipotético una interrupción prolongada de la energía y las comunicaciones que se extiende a otros servicios y coincide con una campaña de desinformación. No es la predicción ni la descripción de un incidente concreto: es un escenario destinado a ilustrar la interacción entre vulnerabilidades, dependencias y oportunidad.
La fuerza del diagnóstico reside en desplazar la unidad de análisis desde el incidente aislado hacia la campaña y sus interdependencias. Su limitación es que la noción de «guerra híbrida» puede adquirir un alcance muy amplio. Si cualquier acción hostil, incidente ambiguo o consecuencia inesperada se interpreta bajo esa etiqueta, se corre el riesgo de diluir la diferencia entre actividad delictiva, interferencia, coerción estatal y conflicto armado. Para la inteligencia y la decisión política, esa distinción no es académica: condiciona atribución, competencias, respuesta y comunicación pública.
La arquitectura propuesta: anticipar, defender y responder
El informe articula la estrategia de resiliencia y disuasión en tres fases conectadas (RD, en sus siglas inglesas). El siguiente cuadro resume el objetivo de cada fase, los actores implicados, los productos de información y las decisiones asociadas.
Anticipación proactiva
La anticipación combina preparación y disuasión antes de que se produzca un ataque. El informe propone integrar la prospectiva, la planificación por escenarios, la identificación de vulnerabilidades, los ejercicios y la adaptación de capacidades. Incluye diez requisitos operativos, entre ellos la profundidad estratégica, la gestión de la complejidad, la revisión de supuestos, la rapidez de adaptación, la determinación política y la participación del conjunto de la sociedad.
La idea central resulta sólida: no basta con elaborar escenarios si sus conclusiones no modifican planes, inversiones o protocolos. El informe insiste en que la anticipación debe someterse a ejercicios, simulaciones y pruebas de interoperabilidad, y traducirse en necesidades concretas de capacidad. Esta conexión entre análisis y preparación es una de sus aportaciones más prácticas.
Defensa activa
Durante una operación y en el periodo inmediatamente posterior, el modelo plantea tres fases: detección, identificación y determinación. La detección reconoce indicios de actividad; la identificación intenta establecer qué actor o red puede estar detrás; la determinación integra el episodio con otros hechos, dominios y objetivos para valorar su posible carácter híbrido. A estas fases se añaden la recuperación y la atribución.
La separación conceptual es valiosa, en especial para evitar que una señal técnica se convierta prematuramente en una conclusión estratégica. También ayuda a comprender que atribuir no es un acto automático: requiere valorar la calidad de la información, la confianza analítica, las consecuencias de hacer pública una evaluación y el riesgo de comprometer fuentes o investigaciones.
El informe defiende que la detección debe aprovechar información de autoridades, operadores de servicios esenciales, empresas y, con las debidas salvaguardas, actores sociales. Esa colaboración amplía la visibilidad, pero no elimina la necesidad de establecer reglas claras sobre calidad, acceso, protección de datos, confidencialidad y responsabilidad. Compartir información no equivale a fusionar mandatos: inteligencia, investigación penal, protección civil y gestión empresarial tienen funciones y límites distintos.
Respuesta reactiva
La última fase busca imponer costes para reducir el incentivo a repetir la operación. El documento distingue entre disuasión por negación (impedir el éxito o reducir sus efectos) y por castigo (hacer que los costes previstos superen los beneficios). Añade otras opciones como la divulgación de inteligencia, la comunicación estratégica y la acción colectiva.
Aquí se encuentra la propuesta más ambiciosa y también la que exige mayor cautela. El informe sostiene que una respuesta debe tener más impacto que la agresión para producir disuasión. Esa fórmula no debe interpretarse como una invitación a la escalada material o a la represalia simétrica. El impacto disuasorio puede proceder de frustrar el objetivo, proteger servicios, exponer una operación o adoptar medidas diplomáticas, económicas o jurídicas proporcionadas. La respuesta debe estar respaldada por capacidades, coordinación política y fundamento jurídico; de lo contrario, puede degradar la credibilidad que pretende reforzar.
Inteligencia, atribución y decisión democrática
El informe trata la atribución como un elemento central para romper la capacidad de ocultar o no reconocer la propia implicación y legitimar una respuesta. Recomienda actuar con rapidez y, siempre que sea posible, de forma colectiva. También distingue la atribución política de la determinación de responsabilidad penal, diferencia esencial: una valoración gubernamental de inteligencia no sustituye la prueba exigible en un proceso judicial ni elimina la presunción de inocencia.
La rapidez puede ser importante, pero no es un valor absoluto. Una declaración pública precipitada puede comprometer una investigación, afectar a relaciones diplomáticas o convertir una hipótesis plausible en una afirmación que después no pueda sostenerse. La propia lógica del informe aconseja equilibrar el coste del silencio con el de una atribución errónea. Cuando la evidencia no permita asignar responsabilidad con suficiente confianza, pueden ser preferibles medidas de protección no atribuidas, tal como el documento contempla para determinados casos.
La divulgación de inteligencia puede contrarrestar la desinformación y movilizar apoyos, pero obliga a gestionar la protección de fuentes, la desclasificación y los posibles efectos sobre operaciones en curso. Para que funcione como instrumento disuasorio, debe informar sin exagerar y distinguir con claridad entre hechos confirmados, evaluación analítica e hipótesis. Una comunicación institucional creíble es parte de la capacidad operativa, no un sustituto de ella.
Fronteras: integrar sin securitizar la movilidad
La gestión de fronteras no ocupa en el informe un lugar tan desarrollado como la resiliencia de servicios, la atribución o la disuasión. Aun así, el marco ofrece una base para incorporarla a la defensa frente a campañas transfronterizas. La frontera debe entenderse como un espacio de conexión entre movilidad, infraestructuras, cadenas logísticas, sistemas de información y cooperación entre autoridades; no solo como una línea geográfica ni como un dispositivo de control.
En la práctica, esto implica coordinar la información relevante para la seguridad con las capacidades de aduanas, policías, autoridades fronterizas, protección civil, inteligencia y operadores logísticos, respetando sus competencias. También exige considerar riesgos que no se resuelven con controles físicos: alteraciones de sistemas de navegación, ciberataques a plataformas de transporte, sabotaje de infraestructuras logísticas o interrupciones de suministros con efectos a ambos lados de una frontera.
La perspectiva es especialmente pertinente en operaciones que explotan dependencias entre países. Un incidente en un nodo de transporte o en un sistema de comunicaciones puede repercutir sobre varios Estados y crear presiones simultáneas sobre sus autoridades. La evaluación compartida de vulnerabilidades, la continuidad de los flujos legítimos y los protocolos de asistencia mutua son, por ello, parte de la resiliencia fronteriza.
El desafío es evitar que el enfoque híbrido transforme toda anomalía transfronteriza o movimiento irregular en indicador de hostilidad. La instrumentalización de flujos migratorios puede plantear riesgos de seguridad, como reconoce el contexto institucional citado por el informe, pero la respuesta debe distinguir entre autoridades o actores que organizan una presión deliberada y las personas que se desplazan. Una estrategia eficaz ha de combinar seguridad, gestión ordenada, cooperación internacional y garantías de derechos fundamentales. El documento ofrece principios generales de integración y análisis sistémico, pero no especifica los procedimientos fronterizos, los umbrales de activación ni los modelos de mando. Esa concreción queda pendiente para las autoridades competentes.
Europa y España: una agenda de implementación, no un catálogo para aplicar en bloque
El informe vincula su propuesta a mecanismos europeos existentes y citados en el propio documento, entre ellos la Capacidad Única de Análisis de Inteligencia (SIAC), la Célula de Fusión contra las Amenazas Híbridas, el Mecanismo de Protección Civil de la Unión, la Capacidad de Despliegue Rápido de la UE y los ejercicios UE-OTAN. También relaciona la resiliencia de entidades críticas con la Directiva CER (Directiva (UE) 2022/2557). La utilidad de estas referencias reside en mostrar que la arquitectura que propone puede apoyarse en instrumentos y marcos existentes, no en sugerir que todos tienen ya funciones idénticas o que existe una cadena de mando europea única para cualquier crisis híbrida.
Para España, la lectura principal es organizativa. La respuesta requiere coordinación entre niveles de gobierno y sectores, protocolos de intercambio de información y ejercicios que pongan a prueba tanto la continuidad de servicios como la toma de decisiones. En el ámbito fronterizo, esa preparación debería incluir escenarios que afecten a varios puntos de entrada, infraestructuras logísticas y cadenas de suministro, sin perder de vista las obligaciones jurídicas aplicables.
El informe contiene extensos anexos con medidas posibles: cooperación público-privada, protección de infraestructuras, reservas de bienes esenciales, ejercicios, acciones diplomáticas, sanciones, divulgación de inteligencia y otras opciones. Ese inventario es útil como mapa de alternativas, no como lista de medidas que deban adoptarse automáticamente. Cada una requiere evaluación de legalidad, eficacia, coste, viabilidad, riesgo de represalia, impacto en terceros y compatibilidad con los objetivos políticos.
Valoración crítica y prospectiva
Defending Europe Against Hybrid Warfare ofrece un marco claro para relacionar prevención, respuesta y recuperación. Su mayor acierto es señalar que la resiliencia y la disuasión son interdependientes: una sociedad que puede absorber y reparar daños reduce la probabilidad de que una operación alcance sus objetivos; una respuesta creíble, a su vez, puede reducir la carga de incidentes repetidos. El ciclo propuesto también ayuda a articular inteligencia, servicios esenciales y decisión política en una visión común.
El documento es, sin embargo, principalmente conceptual. No aporta una evaluación comparada de resultados que permita concluir qué combinaciones de medidas disuaden mejor, ni desarrolla de manera uniforme costes, indicadores de éxito y modelos de gobernanza. Sus estudios de caso son escenarios ilustrativos, no pruebas empíricas de eficacia. Además, el énfasis en la determinación política y en la respuesta firme requiere un contrapeso explícito: prudencia en la atribución, proporcionalidad, revisión jurídica, supervisión y protección de derechos. La legitimidad democrática no limita la capacidad de respuesta; es una de sus condiciones de sostenibilidad.
La prospectiva más útil que se desprende del informe es práctica. La evaluación de riesgos debe identificar no solo amenazas e infraestructuras vulnerables, sino también las interdependencias, los puntos vulnerables y las posibilidades de recuperación. Los ejercicios han de probar quién detecta, quién integra la información, quién decide y cómo se preservan los servicios mientras continúa la investigación. En el ámbito fronterizo, conviene comprobar además la cooperación entre autoridades, la interoperabilidad de procedimientos y la continuidad de los flujos esenciales.
La transición que propone el JRC no consiste, en definitiva, en abandonar la resiliencia para adoptar una política de represalias. Consiste en dejar de considerar suficiente la capacidad de recuperarse y añadir instrumentos que reduzcan la probabilidad y el rendimiento de nuevas operaciones. Para los profesionales de la defensa, inteligencia, y seguridad, el valor del informe reside en esa invitación a pensar las campañas como sistemas interconectados. Su éxito dependerá de que la anticipación se convierta en preparación verificable, la atribución en juicio riguroso y la disuasión en una respuesta eficaz, proporcionada y jurídicamente defendible.
Títulos alternativos
- Amenazas híbridas en Europa: inteligencia, resiliencia y disuasión
- De la detección a la respuesta: el nuevo marco europeo frente a la guerra híbrida
- Fronteras, infraestructuras y campañas híbridas: una lectura del informe del JRC y el Hybrid CoE
