El largo camino de la crisis entre Occidente y Rusia

Por Samuel Morales, jefe del Estado Mayor de la Fuerza de Protección de la Armada

Desde la desaparición de la Unión Soviética en 1991, las relaciones entre Rusia y Occidente han experimentado fluctuaciones significativas. Inicialmente, hubo un período de cooperación y optimismo, con Rusia integrándose en las instituciones internacionales y adoptando reformas democráticas y de mercado. Sin embargo, las relaciones comenzaron a deteriorarse a medida que Rusia percibía una expansión de la OTAN hacia el este como una amenaza.

Las tensiones aumentaron con la intervención de Rusia en Georgia en 2008 y se agravaron aún más con la anexión de Crimea en 2014, lo que llevó a sanciones occidentales. La intervención de Rusia en el conflicto sirio y la acusación de injerencia en las elecciones occidentales han intensificado las desconfianzas mutuas. En la última década, las relaciones han sido marcadas por una creciente rivalidad geopolítica, con Rusia buscando consolidar su influencia en Eurasia y desafiando el liderazgo de Estados Unidos y la OTAN en el orden mundial.

Algunos analistas defienden que no existe una relación causal entre la expansión de la OTAN en la década de 1990 y la paulatina pérdida de confianza de la Unión Soviética primero y posteriormente de Rusia con la anexión de Crimea y la guerra entre Rusia y Ucrania dos décadas más tarde. Según esos autores la principal causa de la agresión rusa sería el nerviosismo provocado por su situación interna, el fracaso en la modernización del sector económico y la posible reducción del precio de recursos energéticos de los que depende en gran medida su economía.

Sin embargo, pocas voces en Occidente hacen referencia a que el actual conflicto podría hundir sus raíces en una falsa superación del conflicto ideológico entre bloques que caracterizó a la Guerra Fría. Las actuales relaciones, o mejor expresado, la actual ausencia de relaciones hunde sus raíces en las profundas diferencias políticas, culturales y psicológicas a la hora de entender la importancia que se atribuye a los valores a la hora de determinar los objetivos estratégicos y de ponerlos en práctica. Fundamentalmente en lo que se refiere a la definición del proyecto de seguridad europeo.

La rapidez con la que ocurre hoy en día los acontecimientos llevó al historiador inglés Arnold Toynbee a afirmar que el polvo del camino que levantan los cascos de los caballos de la historia cuando galopan nos impiden ver con nitidez lo que ocurre en derredor. Sin embargo, en este artículo analizaremos la serie histórica de desencuentros entre Occidente y Rusia bajo la óptica de que el actual conflicto en Ucrania podría tener su origen en esa larga sucesión de desencuentros tras la desaparición de la Unión Soviética. Una serie de desencuentros entre los que destacan de forma sustancial dos situaciones: la intervención militar de la Alianza en Kosovo y la expansión de esa misma Alianza hacia el este de Europa.

Sin embargo, la narrativa predominante actualmente en Occidente obvia de forma difícilmente comprensible la sucesión de acontecimientos históricos que han desembocado no solo en el alejamiento de Rusia, un país eminentemente europeo, de Europa; sino que ha propiciado una alianza con China que supondrá un mayor reto para la seguridad de los países occidentales y cuyo origen, a nuestro juicio, se encuentra en los errores estratégicos de Occidente.

La expansión de la OTAN hacia los países del Este de Europa

En 1990, James Baker, secretario de Estado de EE.UU., afirmó en una reunión celebrada con Gorbachov que la jurisdicción de la OTAN no se movería hacia el este^[1]. Estas declaraciones fueron interpretadas por los soviéticos como una promesa de no expansión de la OTAN hacia el antiguo bloque del Este.

Unas declaraciones que fueron coincidentes con las que el mismo año haría el ministro de Asuntos Exteriores de Alemania Occidental, Hans-Dietrich Genscher, al afirmar que la OTAN no se expandiría hacia el este. Una promesa que fue considerada importante por los soviéticos en el contexto de la reunificación alemana.

Las garantías ofrecidas por Occidente a la Unión Soviética se reiteraron durante la visita de trabajo del ministro de Asuntos Exteriores británico, John Hurd, en marzo de 1991: “la OTAN no tiene planes de incorporar a los Estados de Europa Central y Oriental al Tratado del Atlántico Norte” ^[2].

Por otra parte, el presidente francés, François Mitterrand, trasladó, en mayo de 1991, al presidente ruso Mijaíl Gorbachov que: “Los Estados de Europa Central y Oriental intentarán reforzar su seguridad mediante acuerdos separados con la OTAN, una perspectiva que no se aplicará a la Unión Soviética y que aumentará su sensación de asilamiento, incluso de cerco. Estoy convencido de que no es el camino correcto para Europa” ^[3]. Unas declaraciones que, a la luz de la evolución que ha sufrido la situación de seguridad en Europa, resultaron premonitorias.

Sin embargo, entre los años 1994 a 1999, el presidente estadounidense Bill Clinton apoyó la expansión de la OTAN para incluir a los países de Europa Central y Oriental, argumentando que esto estabilizaría la región y promovería la democracia. Aunque en todo momento destacó que la expansión no estaba dirigida contra Rusia. Un cambio de perspectivas que fue respaldado en 2002 por el presidente George W. Bush al considerar que la expansión debía incluir a los países bálticos y más allá, destacando la importancia de extender la seguridad y la democracia en Europa.

A pesar del evidente cambio de perspectivas, en febrero de 2010, durante los trabajos de preparación del concepto estratégico de la OTAN de 2020, Hillary Clinton afirmaba que: “aunque Rusia se enfrentaba a retos para su seguridad, la OTAN no se encontraba entre ellos. Queremos una relación de cooperación OTAN-Rusia que produzca resultados concretos y acerque a la OTAN a Rusia” ^[4]. Sin embargo, en ese momento la confianza entre ambos países se encontraba muy dañada por el cambio de perspectiva antedicho.

En contraposición, los líderes rusos siempre han mantenido su oposición a la expansión de la OTAN hacia el este de Europa, con especial atención a las declaraciones referidas a Ucrania. Entre los años 1990 y 1991, Mijaíl Gorbachov, último presidente de la Unión Soviética, afirmó que, durante las negociaciones sobre la reunificación alemana, recibió garantías verbales de líderes occidentales de que la OTAN no se expandiría «ni una pulgada hacia el este». Aunque estos acuerdos no se formalizaron por escrito, Gorbachov y otros líderes soviéticos consideraron estas promesas como vinculantes.

El presidente Boris Yeltsin mantenía la misma preocupación cuando en una carta dirigida al presidente estadounidense Bill Clinton en 1993, expresó su preocupación por la expansión de la OTAN, indicando que tal movimiento podría ser visto como una amenaza por Rusia y desestabilizar la seguridad europea^[5].

La llegada al poder de presidente Vladimir Putin significó una intensificación de las críticas hacia la expansión de la OTAN. En su primer encuentro con el presidente George W. Bush, celebrado en 2001, Putin mencionó que la expansión de la OTAN hacia las fronteras de Rusia era vista con gran preocupación y como un acto potencialmente desestabilizador. Posteriormente, tras la expansión de la OTAN en 2004 que incluyó a países bálticos y de Europa Central, Putin expresó que esto no contribuía a la estabilidad europea y que Rusia consideraría medidas para garantizar su seguridad.

Durante la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2007, el presidente Putin criticó nuevamente, en un discurso que marcó un punto de inflexión en las relaciones entre Occidente y Rusia, la expansión de la OTAN, acusando a Occidente de incumplir sus promesas anteriores y de desestabilizar la seguridad global, igualmente reiteró que la inclusión de Ucrania en la OTAN sería inaceptable para Rusia.

Tras la anexión de Crimea en 2014, Putin justificó la acción en parte por la amenaza percibida por la expansión de la OTAN en Ucrania. Declaró que Rusia no podía permitir que Ucrania se convirtiera en un miembro de la OTAN y que esto sería una línea roja para Moscú. Al año siguiente, Putin afirmó que Occidente había ignorado las preocupaciones de seguridad de Rusia durante años, particularmente en relación con la OTAN. También señaló que la expansión de la OTAN hacia Ucrania y Georgia era vista como una amenaza directa a la seguridad rusa.

Como se puede observar, existe una notable diferencia en la comprensión del alcance de las declaraciones entre líderes. Aunque no es el objeto principal de este trabajo, consideramos necesario proporcionar una somera explicación sobre la diferente concepción de los acuerdos verbales y escritos en el derecho romano, germano y eslavo.

El derecho romano, proporciona gran importancia a la forma escrita, especialmente en contratos y documentos legales. Sin embargo, también reconocía en sus orígenes los acuerdos verbales bajo ciertas condiciones. Los acuerdos verbales solo eran considerados vinculantes si se seguía una fórmula específica de preguntas y respuestas. Por otra parte, los contratos escritos eran preferidos para negocios complejos y transacciones importantes ya que ofrecían mayor seguridad jurídica y prueba en caso de disputas.

Por otra parte, el derecho germano se basaba en gran medida en las tradiciones orales y la costumbre. La palabra dada tenía un valor significativo y en consecuencia las leyes y acuerdos eran, en su mayoría, transmitidos y realizados de manera oral. Los documentos escritos eran menos comunes y solían utilizarse para asuntos de gran importancia, como la propiedad de tierras.

Finalmente, el derecho eslavo era un sistema menos codificado y más influenciado por la costumbre y las tradiciones orales. Al igual que en el derecho germano, los acuerdos verbales en las sociedades eslavas eran comunes y tenían validez si estaban respaldados por testigos. La tradición oral era fuerte, y las promesas y juramentos orales eran respetados. La escritura solo se usaba para asuntos legales formales y complejos.

En resumen, la principal diferencia entre estos sistemas radica en el grado de formalidad y la importancia atribuida a la escritura frente a la oralidad. Mientras que el derecho romano avanzó hacia una mayor formalidad y dependencia de los documentos escritos, los sistemas germano y eslavo valoraban enormemente los acuerdos verbales. Una diferencia que es necesaria tener en cuenta a la hora de interpretar el significado subjetivo de las declaraciones entre presidentes y primeros ministros. Así, mientras que los líderes rusos interpretaron las garantías verbales como compromisos firmes de no expansión, los líderes occidentales no formalizaron tales compromisos en acuerdos escritos y consideraron la expansión de la OTAN como una manera de consolidar la estabilidad en Europa post-Guerra Fría.

Las relaciones entre la OTAN y Rusia

En diciembre de 1992, Andréi Kozyrev declaró durante la reunión ministerial de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) que al tiempo que Rusia mantendría su política de compromiso con Europa, también ponía en valor la relación con Asia^[6]. Según algunos analistas, estas declaraciones marcaban los límites del acercamiento de Rusia a Europa occidental y que hoy en día han sido revividas sin asimilar la vasta geografía de Rusia y las sucesivas acciones de acercamiento, desde una autonomía estratégica, que mantuvo con la Alianza Atlántica primero la Unión Soviética y posteriormente Rusia. La relación entre Rusia, Europa occidental y la Alianza Atlántica ha estado marcada por momentos de cooperación y otros de tensión derivados de la relación e intereses geopolíticos de los diferentes actores concernidos.

En aras de facilitar las relaciones entre la OTAN y Rusia la firma del Acta Fundacional de París en 1997 estableció los principios de la relación entre la OTAN y Rusia y creó el Consejo Permanente Conjunto (PJC), precursor del Consejo OTAN-Rusia. Posteriormente, el 28 de mayo de 2002, en la Cumbre de Roma, se estableció formalmente el Consejo OTAN-Rusia que reemplazó al Consejo Permanente Conjunto creado con el Acta Fundacional de París en 1997, proporcionando un foro conjunto para la toma de decisiones.

Como se ha señalado, el Consejo se estableció como un foro de diálogo y cooperación entre la OTAN y Rusia. Su misión era facilitar el diálogo y la cooperación en áreas de interés común, mejorar la seguridad y estabilidad euroatlántica, proveer un marco para la toma de decisiones conjunta y realizar de acciones cooperativas, así como fomentar la transparencia y la confianza mutua entre la OTAN y Rusia.

La guerra de Georgia en 2008 trajo consigo la suspensión de las reuniones formales del Consejo, aunque se mantuvo el diálogo a nivel de embajadores. Unas reuniones que se retomarían tras la Cumbre de Lisboa de 2010, ocasión en la que se adoptaron varios acuerdos de cooperación, incluyendo la asistencia en Afganistán y la lucha contra el terrorismo.

No obstante, para entender la paulatina pérdida de confianza entre ambas entidades se considera necesario analizar el impacto que tuvo la intervención militar de la Alianza Atlántica en Kosovo.

La intervención militar de la OTAN en Kosovo en 1999 tuvo profundos efectos en las relaciones entre la OTAN y Rusia. La operación, denominada «Operación Fuerza Aliada«, fue lanzada para detener la violencia desencadenada en Kosovo, una provincia de Serbia. Esta intervención, que no contaba con mandato alguno del Consejo de Seguridad de la ONU, provocó una fuerte reacción de Rusia, que entendió que la operación militar significaba una violación del derecho internacional y una amenaza a su influencia en los Balcanes.

El presidente estadounidense Bill Clinton justificó la intervención como una medida preventiva para evitar un conflicto mayor en Europa y detener las atrocidades cometidas contra los kosovares: “We act to prevent a wider war, to defuse a powder keg at the heart of Europe that has exploded twice before in this century with catastrophic results”. Por otra parte, Javier Solana, secretario general de la OTAN, enfatizó la responsabilidad moral de la OTAN de intervenir para proteger a los civiles y prevenir un desastre humanitario: “We have a moral duty to act, to save lives and to prevent human suffering”.

La intervención exacerbó la desconfianza de Rusia hacia la OTAN, consolidando la percepción de que la Alianza estaba dispuesta a actuar unilateralmente y sin el consentimiento de Rusia o de la ONU. Esto llevó a una reevaluación de la política exterior rusa hacia Occidente y a un fortalecimiento de sus lazos con Serbia.

En este sentido, el presidente de Rusia, Boris Yeltsin, condenó enérgicamente la intervención, calificándola de agresión abierta y una violación del derecho internacional: “Russia is deeply outraged by NATO’s military action against sovereign Yugoslavia, which represents an act of open aggression and a violation of the UN Charter”. De forma análoga, el primer ministro de Rusia, Yevgueni Primakov, subrayó que la intervención tendría repercusiones significativas para el orden internacional, alterando la dinámica de las relaciones globales: “This is a turning point, not just for the Balkans, but for the entire system of international relations”.

Además, en respuesta a la intervención militar en Kosovo, Rusia suspendió temporalmente su participación en el Consejo OTAN-Rusia. Esta medida reflejó el profundo descontento y la percepción de que la OTAN había ignorado los intereses y las preocupaciones de Rusia.

Así, queda patente, como ya se ha señalado, que la intervención marcó un punto de inflexión en las relaciones OTAN-Rusia, iniciando una era de mayor frialdad y escepticismo. La percepción de una OTAN expansionista y dispuesta a intervenir en la esfera de influencia de Rusia llevó a un endurecimiento de la postura rusa en política internacional.

La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), como foro de seguridad paneuropeo, sirvió como un punto de encuentro crucial donde se debatió ampliamente la acción militar de la Alianza y sus implicaciones, evidenciándose no solo posturas opuestas entre los Estados miembros sino también las limitaciones del organismo para mediar en conflictos cuando las grandes potencias están en desacuerdo sobre cuestiones de intervención y soberanía.

Las declaraciones de los representantes de los Estados miembros reflejaron las divisiones que provocaron la intervención y la preocupación por sus consecuencias para la seguridad europea y el derecho internacional. Mientras que los países de la OTAN justificaron la intervención como una necesidad humanitaria y una respuesta a las atrocidades en Kosovo, Rusia y sus aliados la vieron como una violación del derecho internacional y un acto de agresión contra un Estado soberano. Esta división ayudó a exacerbar las tensiones en las relaciones entre la OTAN y Rusia y subrayó, una vez más, las diferencias en la interpretación del derecho internacional y la soberanía estatal.

Jan Kubis, secretario general de la OSCE en el momento de la intervención, expresó la necesidad de encontrar una solución pacífica y diplomática a la crisis en Kosovo. Aunque evitó condenar directamente la intervención de la OTAN, enfatizó la importancia del diálogo y la cooperación internacional para resolver conflictos y proteger los derechos humanos. Por otra parte, Knut Vollebæk, ministro de Asuntos Exteriores de Noruega y presidente en ejercicio de la OSCE en 1999, reconoció la gravedad de la crisis humanitaria en Kosovo y la necesidad de una respuesta internacional. Sin embargo, también destacó la importancia de adherirse a los principios del derecho internacional y buscar soluciones consensuadas a través de organismos multilaterales como la ONU y la OSCE.

El representante de Estados Unidos en la Organización defendió la intervención, argumentando que era necesaria para detener las violaciones masivas de derechos humanos y prevenir una crisis humanitaria en Kosovo. Hizo hincapié en la responsabilidad de la comunidad internacional de actuar ante las atrocidades cometidas por las fuerzas serbias. Por otra parte, los representantes de Reino Unido y Alemania justificaron la acción como un deber moral y una respuesta necesaria ante el fracaso de las negociaciones diplomáticas. Subrayaron que la intervención estaba destinada a proteger a los civiles y restaurar la paz y la estabilidad en la región.

De esta manera, la intervención de la Alianza en Kosovo fomentó a largo plazo un aumento en la desconfianza y la rivalidad estratégica. La percepción de Rusia de que la intervención era una violación de la soberanía y el derecho internacional no solo sentó las bases para que desarrollase una política exterior más asertiva y de confrontación en los años siguientes, sino que también destacó las diferencias fundamentales en las perspectivas de seguridad y soberanía entre la OTAN y Rusia, diferencias que continuarían influyendo en las relaciones internacionales y las políticas de ambas partes en las décadas posteriores.

A nuestro juicio, este episodio acaecido en 1999 es un punto de referencia en la historia de las relaciones OTAN-Rusia y un factor clave para comprender la dinámica geopolítica actual. Un episodio que, si bien no puede ser relacionado directamente con el actual conflicto con Ucrania, sí se encuentra entre las causas profundas del distanciamiento entre la OTAN y Rusia.

Más cercano a nuestros días, el conflicto en Ucrania ha traído consigo que en 2014 la OTAN tomase la decisión de suspender toda cooperación práctica con Rusia, aunque mantuvo abiertos los canales de comunicación a nivel político. Un diálogo que se retomó en 2016, a nivel de embajadores, en un esfuerzo por manejar la tensión y evitar malentendidos, enfocándose exclusivamente en la transparencia militar y la situación en Ucrania. Sin embargo, desde 2022, las reuniones del Consejo OTAN-Rusia han sido muy limitadas y las discusiones, cuando ocurren, están marcadas por una profunda desconfianza y desacuerdo.

El Consejo OTAN-Rusia es un mecanismo crucial para el diálogo y la cooperación entre la OTAN y Rusia, especialmente en tiempos de relativa estabilidad. Su eficacia ha sido severamente limitada por las fluctuaciones en las relaciones políticas y los conflictos geopolíticos, especialmente tras la crisis de Ucrania en 2014.

El Consejo representa tanto las esperanzas de cooperación futura como los desafíos persistentes en las relaciones OTAN-Rusia. Para avanzar, ambas partes necesitarían no solo renovar el compromiso con los principios de cooperación y transparencia, sino también abordar de manera constructiva y con una visión amplia e integradora, los conflictos subyacentes que han dificultado su relación.

Propuestas rusas para un modelo de seguridad europeo

En septiembre de 1993, el presidente ruso Boris Yeltsin propuso que la OTAN y Rusia considerasen conjuntamente la posibilidad de satisfacer las necesidades de los europeos del Este. Rusia quería obtener, por una parte, la posibilidad institucional de impedir la ampliación de la OTAN y por otra, convertirse en el garante de la independencia de los estados de Europa Central y Oriental, lo que le permitía crear un auténtico cinturón de seguridad.

Sergei Lavrov afirmó, en septiembre de 2007, que quizás hubiese llegado el momento de pensar en una nueva definición de atlantismo que incluyese a Rusia^[7]. Así, el presidente ruso Medvedev declaró en 2008 que cualquier aplicación selectiva de las disposiciones básica del derecho internacional socavaban la legalidad internacional. Esta declaración, también debía ser entendida dentro del marco establecido por la voluntad rusa de impedir una mayor expansión de la OTAN y, en particular, de bloquear el camino hacia la OTAN de Georgia y Ucrania.

En respuesta a las declaraciones de Sergei Lavrov, Javier Solana, entonces Alto Representante de la Unión Europea, puso en valor durante la Conferencia de Seguridad de Múnich dos ideas fundamentales en el marco de la defensa europea en unas declaraciones realizadas en febrero de 2008. En primer lugar, recordó que la defensa de la Unión Europea se realizaría junto a los Estados Unidos. En segundo lugar, recordó a las autoridades rusas que cualquier país tiene derecho, de forma libre, a elegir la organización internacional de seguridad a las que pertenecerían.

En diciembre de 2009 Rusia pedía establecer un sistema de seguridad indivisible en el que los miembros de la OTAN antes de mayo de 1997 adoptarán el compromiso de no desplegar sus fuerzas en los territorios de los nuevos Estados miembros. Una propuesta que, en principio, estaba alineada con las declaraciones de Javier Solana en marzo de 1997 afirmando, como secretario general de la OTAN, que “en el entorno de seguridad actual y previsible, la Alianza llevará a cabo su defensa colectiva y otras misiones garantizando la interoperabilidad, integración y capacidad de refuerzo necesarias, más que mediante el estacionamiento permanente adicional de fuerzas de combate sustanciales”^[8].

Con el tiempo Rusia ha ido abandonando paulatinamente sus esfuerzos para lograr un nuevo alineamiento de fuerzas en el continente europeo y se ha ido produciendo un progresivo distanciamiento cultural, provocando una nueva situación en el marco de las relaciones internacionales en la que se comenzó a utilizar con mayor profusión las herramientas estratégicas proporcionadas por su arsenal nuclear y la ingente cantidad de recursos naturales, fundamentalmente energéticos, que posee y que sufren una creciente demanda a nivel internacional.

La consecuencia más trágica de esta ruptura de relaciones es que Rusia ha regresado al concepto, según algunos analistas anacrónico, de garantizar la seguridad a través de la disuasión mutua^[9]. Un giro que ha sido interpretado en algunas ocasiones como una muestra de la excesiva predominancia del poder militar en la toma de decisiones dentro de Rusia y que responde, según estos mismos analistas, a las necesidades rusas en el marco de su política interior más que a la posición real le Rusia en el mundo.

Por su parte la estrategia de la Alianza parece ser de contención y control basado en dos elementos. Por una parte, una disuasión creíble apoyada en la tenencia de armas nucleares^[10]. Por otra parte, con el desarrollo de nuevas formas de cooperación y corresponsabilidad de Rusia en la seguridad nuclear mundial, aunque como hemos visto sin tener en cuenta su propia concepción estratégica, lo que está directamente relacionado con el establecimiento de medidas de confianza que provoquen una vuelta a la cooperación entre ambas entidades en el ámbito de la seguridad internacional.

Ucrania como punto de inflexión

Tras la disolución de la Unión Soviética, Ucrania heredó un significativo arsenal nuclear, convirtiéndose temporalmente en la tercera mayor potencia nuclear del mundo. Para abordar la cuestión de la no proliferación nuclear y garantizar la seguridad de Ucrania, se llevaron a cabo una serie de negociaciones que culminaron en el Memorando de Budapest en 1994. Este acuerdo proporcionó garantías de seguridad a Ucrania a cambio de su adhesión al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) como un estado no nuclear.

Los países firmantes del Acuerdo, Ucrania, Rusia, Estados Unidos y Reino Unido; cuyo objetivo era asegurar la desnuclearización de Ucrania y proporcionar garantías de seguridad como compensación, comprometiéndose a respetar la independencia, soberanía y las fronteras existentes de Ucrania.

De igual manera, Rusia, Estados Unidos y Reino Unido acordaron no utilizar la fuerza ni amenazar con el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de Ucrania y se comprometieron a abstenerse de aplicar presiones económicas diseñadas para someter a Ucrania a sus propios intereses.

En este marco establecido por el Memorando de Budapest, la relación de la Ucrania con la OTAN puede ser considerada como dinámica y muy fluida, con una significativa evolución a lo largo de los años. Esta relación ha estado definida por sucesivos acercamientos y retrocesos debido a los cambios políticos internos en Ucrania y las dinámicas geopolíticas con Rusia.

En 1992, Ucrania se unió al Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (NACC), precursor de lo que posteriormente sería el Consejo de Asociación Euroatlántica (EAPC). En 1994, firmó su adhesión al Programa de Asociación para la Paz (PfP), marcando el inicio de una cooperación militar con la OTAN.

Ya en el siglo XXI Ucrania firmó, en el año 2002, el Plan de Acción OTAN-Ucrania, comprometiéndose a llevar a cabo reformas en defensa y seguridad. Tras la Revolución Naranja del año 2004, se aumentaron los esfuerzos de integración con la OTAN, lo que llevó a que, en la Cumbre de Bucarest de 2008, la OTAN declaró que Ucrania se convertiría en miembro en el futuro, aunque no ofreció un Plan de Acción para su ingreso (MAP) inmediato debido a la oposición de algunos miembros.

Como consecuencia de estos acuerdos, Rusia reiteró en 2009 que el proceso de ampliación de la OTAN hacia los países del Este de Europa era considerado una amenaza para su propia seguridad. Sin embargo, las cancillerías occidentales obviaron esta declaración ya que para alguna de ellas la ampliación de la OTAN era considerada como una inversión de seguridad y estabilidad para todos los actores, incluida Rusia, aunque sin contar con su visión estratégica, cuyas fronteras occidentales, según estas mismas cancillerías, nunca habían sido tan seguras en 300 años.

Los esfuerzos de integración en la OTAN se vieron frenados con la llegada a la presidencia del país de Viktor Yanukovich en 2010, que adoptó una política de neutralidad. Sin embargo, su rechazo a un acuerdo con la Unión Europea en favor de lazos más estrechos con Rusia inició las protestas del Euromaidán en 2013 que acabarían con su gobierno.

La anexión de Crimea por Rusia en el año 2014 y el conflicto en el este de Ucrania reavivaron el interés por la cooperación con la OTAN y la intención del nuevo gobierno, de tendencia pro-occidental, de unirse a la OTAN. En consecuencia, en el año 2015 Ucrania adoptó una nueva Estrategia Nacional de Seguridad que concebía el ingreso en la OTAN como un objetivo del país. Esta nueva orientación del Gobierno de Ucrania llevó a que en 2016 la OTAN abriese una Oficina de Enlace en Kiev para facilitar la cooperación. Al año siguiente, Ucrania recibió el estatus de país aspirante a la OTAN, formalizando de esa manera sus intenciones de unirse a la alianza.

Una muestra de la estrecha relación de Ucrania con la OTAN es que en 2020 se concedió a Ucrania el estatus de «Socio Oportuno Ampliado» (Enhanced Opportunities Partner), reconociendo su contribución significativa a las misiones aliadas. Sin embargo, con el actual modelo de integración en la Alianza, mientras continúe el conflicto con Rusia, Ucrania no puede ingresar en la OTAN y sigue buscando el apoyo de la Alianza, en el contexto de la guerra con Rusia, a través de la recepción de ayuda militar y apoyo político.

Como se puede observar, aunque el Memorando de Budapest proporcionó garantías importantes, no incluyó ningún mecanismo de cumplimiento, ni una promesa de intervención militar directa por parte de Estados Unidos o Reino Unido en caso de violación. Las garantías eran más bien compromisos políticos que obligaciones legales vinculantes bajo el derecho internacional.

En principio, la anexión de Crimea por Rusia en 2014 y el conflicto en el este de Ucrania representan una clara violación de las garantías del Memorando de Budapest. Rusia justificó sus acciones alegando, fundamentalmente, la defensa de la población rusa, un argumento que no ha sido aceptado por la comunidad internacional. Estados Unidos y Reino Unido condenaron la agresión rusa y aplicaron sanciones, aunque no se han involucraron militarmente para defender la integridad territorial de Ucrania, lo que ha puesto de manifiesto la limitación práctica del Memorando.

Al igual que la intervención de la Alianza Atlántica en Kosovo socavó la confianza de Rusia en la Alianza Atlántica, la violación del Memorando de Budapest por parte de Rusia ha minado no solo la confianza de los países occidentales en Rusia, sino también la confianza en los acuerdos de seguridad y la efectividad de los compromisos internacionales no vinculantes.

Conclusiones

Tras la desaparición de la Unión Soviética, Rusia pudo haber sido tratada como un socio más en la configuración de un sistema de seguridad basado en la cooperación, sin embargo, Estados Unidos específicamente, pero los países occidentales en general, reconocieron que eran los vencedores de la Guerra Fría y decidieron que buscar un nuevo equilibrio era innecesario.

Por su parte, primero la Unión Soviética y posteriormente Rusia, siempre concedieron gran importancia a las decisiones adoptadas en el marco de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa. Incluso antes de la Cumbre de Budapest de 1994 y especialmente durante el debate sobre el concepto ruso de un modelo de seguridad para Europa, un ambicioso proyecto de arquitectura de seguridad para el continente en el que la OSCE desempeñaría el papel principal como coordinadora de otras organizaciones de seguridad regionales en el continente europeo.

Por otra parte, la ampliación de la OTAN y de la UE ha obligado a Rusia a reconsiderar el enfoque sobre los riesgos vinculados a la política hacia los países vecinos y el Espacio Euroatlántico. Al analizar la secuencia histórica de acontecimientos, la afirmación defendida por algunos analistas de que la recuperación de Ucrania por parte de Rusia debe ser entendida como un proyecto imperial no se sostiene, más bien consideramos que la ocupación de zonas de Ucrania debe ser entendida en el marco de una pérdida de confianza entre instituciones en aspectos fundamentales y que afectan directamente a la seguridad nacional de Rusia y a su percepción, tal como predijo François Mitterrand, de aislamiento.

El punto de partida para la aplicación efectiva de una estrategia común para la construcción de una paz y seguridad sostenible en Europa debería asentarse sobre una percepción y compresión común de las amenazas a las que se enfrentan los países concernidos. La alternativa a este entendimiento común es perpetuar una situación en la que la desconfianza, el miedo y la reducción del tiempo de decisión de los líderes caracterizaran una potencial situación de enfrentamiento entre un Estado con armas nucleares y una Alianza con armas nucleares.

Sin embargo, las declaraciones y acciones de la OTAN y Rusia desde 1991 reflejan profundas diferencias en la interpretación de los acuerdos y compromisos verbales. La falta de formalización escrita de ciertas promesas y el subsecuente avance de la OTAN hacia el este han alimentado una percepción de traición en Rusia, contribuyendo significativamente a la desconfianza y las tensiones actuales entre Rusia y Occidente. La situación en Ucrania y la expansión de la OTAN siguen siendo puntos de fricción clave, evidenciando la necesidad de una mayor claridad y entendimiento mutuo en las relaciones internacionales.

Aquellos que se desmarcan de las garantías ofrecidas por los países Occidentales a Rusia tras la desaparición de la Unión Soviética afirman que la descomposición del Pacto de Varsovia; la desintegración de la Unión Soviética; la evolución de la situación de seguridad en Europa Central, Oriental y Meridional; así como el conflicto de los Balcanes y las tensiones interétnicas y lingüísticas dentro de algunos Estados postsoviéticos crearon un ambiente de incertidumbre, inestabilidad e imprevisibilidad que provocaron un cambio significativo de circunstancias que hicieron necesario la adopción de nuevas decisiones en el marco de la seguridad internacional. Esta afirmación la realizan sin explicar que, a sensu contrario, Rusia estaría legitimada para no respetar los acuerdos alcanzados, por ejemplo, en el Memorando de Budapest.

En este sentido, de cara al futuro, no se pueden obviar algunas lecciones identificadas. Así, el Memorando de Budapest fue un acuerdo significativo en el contexto de la desnuclearización de Ucrania y la seguridad postsoviética. Sin embargo, su eficacia se vio limitada por la falta de mecanismos de cumplimiento robustos y el carácter no vinculante de las garantías ofrecidas. La desconfianza planteada sobre la eficacia de los acuerdos de seguridad y la efectividad de los compromisos internacionales no vinculantes, ante la ruptura de lo establecido en el Memorando de Budapest, plantea serias dudas sobre la validez de futuras garantías de seguridad y acuerdos de no proliferación. Esta situación subraya la importancia de fortalecer los acuerdos internacionales con mecanismos de cumplimiento claros y el compromiso real de las partes involucradas para mantener la paz y la seguridad internacionales.

[1] Extracto de la transcripción rusa de una conversación confidencial entre Mijaíl Gorbachov y George Baker (9 de febrero de 1990). Protocolo de la Comisión para la desclasificación de los documentos del PCUS – nº 25, 16 de mayo de 1996.

[2] La correspondencia es referida por el investigador de origen polaco a partir de material desclasificado puesto a su disposición durante una conversación en el Ministerio de Asuntos Exteriores ruso en Moscú el 12 de febrero de 2010.

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] El texto completo de la carta se publicó en forma de anexo al capítulo de Adam D. Rotfeld «Europe: Towards a New Regional Security Regime» en «SIPRI Yearbook 1994», 1994, pp. 249-250

[6] La declaración causó cierta confusión y, tras una pausa, Andréi Kozyrev explicó que su declaración debía tratarse como un «recurso retórico». Kozyrev anunció: «Deseo asegurar a todos los presentes que ni el presidente Yeltsin, que sigue siendo el líder y garante de la política interior y exterior de Rusia, ni yo, como Ministro de Asuntos Exteriores, consentiríamos jamás lo que expuse en mi anterior declaración (…) estaba motivada por mi sincero deseo de hacerles tomar conciencia de las amenazas fundamentales a las que nos enfrentamos en nuestro camino hacia una Europa poscomunista. El texto que leí hace un rato es una recopilación bastante exacta de las exigencias de la oposición en Rusia, y no me refiero a sus miembros más radicales». Ambas declaraciones se publicaron posteriormente en el Informe BASIC 1992, nº 27.

[7] Conferencia inaugural del ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergei Lavrov, en el inicio del curso académico en el Instituto Estatal de Relaciones Internacionales de Moscú (MGIMO), Moscú, 3 de septiembre de 2007. Amplias excepciones de la conferencia en. www.gazetawyborcza.pl/1,86738,4469179.html

[8] Comunicado de prensa de la OTAN (97) 27, 14 de marzo de 1997 – http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-027e.htm. Ver más: A.D. Rotfeld, El futuro de la OTAN. «The Polish Quarterly of International Affairs», No3, 2006, pp.5-20.

[9] La disuasión nuclear es una estrategia de seguridad que busca prevenir ataques a través de la amenaza de represalias nucleares devastadoras. Este concepto ha sido una piedra angular en la política de defensa global desde la Segunda Guerra Mundial y ha jugado un papel crucial en la dinámica de la Guerra Fría y en el período posterior. Se basa en los principios de credibilidad, capacidad de segundo ataque, así como en la transparencia y la comunicación. La disuasión nuclear ha sido una herramienta crucial para mantener la paz y la estabilidad global desde la Guerra Fría, pero enfrenta desafíos significativos en el contexto contemporáneo que hacen que el control de armas y la diplomacia sean esenciales para garantizar la seguridad global.

[10] La OTAN como organización no posee armas nucleares, sin embargo, la Alianza incluye a países con capacidades nucleares y está involucrada en la política de disuasión nuclear como parte de su estrategia de defensa colectiva. Esta política se basa en el concepto de disuasión creíble y eficaz para garantizar la seguridad y la defensa colectiva de sus miembros y se articula en torno al «Concepto Estratégico» de la OTAN, que establece los principios y directrices para la disuasión nuclear y convencional. Respecto a los acuerdos de empleo de armas nucleares con los países miembros que disponen de esta capacidad, la OTAN sigue una política de «doble llave», donde el uso de armas nucleares de países aliados en el contexto de la OTAN requiere tanto la autorización del país poseedor de las armas como la aprobación de la OTAN. Esto significa que los países que albergan armas nucleares estadounidenses, por ejemplo, no pueden utilizarlas sin la aprobación tanto de Estados Unidos como de la OTAN.