La permanencia de la acampada instalada en la Puerta del Sol de Madrid ha abierto una disputa institucional entre el Gobierno de la Comunidad de Madrid y la Delegación del Gobierno sobre quién puede ordenar su desalojo y, sobre todo, en qué circunstancias puede hacerse. La clave jurídica no está en una norma que conceda a los acampados un supuesto «derecho a ocupar indefinidamente» la plaza, sino en la protección constitucional del derecho de reunión y en los requisitos que la legislación establece para poder disolver una concentración.
El punto de partida es el artículo 21 de la Constitución Española, que reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas y establece que su ejercicio no necesita autorización previa. Cuando la reunión se desarrolla en un lugar de tránsito público, como ocurre en la Puerta del Sol, debe existir comunicación previa a la autoridad. Sin embargo, la Administración solamente puede prohibirla cuando existan «razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes».
Esta protección constitucional se desarrolla mediante la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión. Su artículo 3 establece expresamente que ninguna reunión está sometida a autorización previa y que la autoridad gubernativa debe proteger el ejercicio lícito del derecho.
El artículo 5 de la Ley de Reunión es la pieza fundamental
El precepto que determina cuándo puede producirse la disolución es el artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983. Establece que la autoridad gubernativa suspenderá y, en su caso, disolverá las reuniones y manifestaciones cuando sean ilícitas conforme a las leyes penales, cuando se produzcan alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes, cuando los asistentes utilicen uniformes paramilitares o en determinados supuestos relacionados con Fuerzas Armadas y Guardia Civil.
Por tanto, el hecho de que una concentración ocupe físicamente una plaza no significa automáticamente que la Delegación del Gobierno pueda ordenar su desalojo. Tiene que existir una base jurídica concreta para limitar o disolver el ejercicio de un derecho fundamental.
La propia doctrina constitucional resulta especialmente relevante. El Tribunal Constitucional señala que las restricciones al derecho de reunión deben estar justificadas, ser necesarias y respetar el principio de proporcionalidad. Cuando existen dudas sobre los efectos de una concentración sobre el orden público, la jurisprudencia constitucional ha establecido el denominado principio de favor libertatis, que obliga a interpretar las limitaciones del derecho de reunión de manera restrictiva.
¿Y qué ocurre con la Ley de Seguridad Ciudadana?
También entra en juego la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana. Su artículo 23 permite a las autoridades adoptar medidas para proteger las reuniones y manifestaciones y contempla la disolución en los supuestos previstos por el artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983.
Pero introduce una condición particularmente importante: las medidas de intervención deben ser graduales y proporcionales a las circunstancias, y la disolución de una reunión debe constituir el último recurso.
Esto ayuda a explicar la posición adoptada por la Delegación del Gobierno. Isabel Díaz Ayuso reclamó el desalojo de la Puerta del Sol en un plazo máximo de 48 horas, que finaliza este jueves, mientras que la Delegación del Gobierno respondió apelando al respeto del derecho de reunión.
La cuestión, por tanto, no es si la Administración tiene jurídicamente capacidad para intervenir, sino si en las circunstancias actuales concurren los requisitos necesarios para justificar una intervención que llegue hasta la disolución de la concentración.
La acampada plantea además un segundo problema jurídico
Hay una diferencia importante entre manifestarse en Sol y permanecer acampado durante varios días.
La Constitución protege el derecho de reunión, pero la protección constitucional no significa necesariamente que cualquier forma de ocupación prolongada del espacio público quede automáticamente amparada por ese derecho. Algunos juristas consultados distinguen entre la concentración o manifestación, que constituye el ejercicio de un derecho fundamental, y la transformación de ese espacio en una ocupación permanente.
Aquí aparecen además las competencias municipales. El Ayuntamiento de Madrid dispone de ordenanzas que regulan el uso, limpieza, salubridad y conservación del espacio público. La Ordenanza 12/2022, de Limpieza de los Espacios Públicos, Gestión de Residuos y Economía Circular, regula las condiciones de limpieza y salubridad de los espacios públicos y establece infracciones y mecanismos de actuación municipal.
Además, la Puerta del Sol está declarada por el Ayuntamiento como espacio de especial protección para el peatón, dentro de un ámbito de uso peatonal.
Esto introduce una segunda vía de actuación distinta de la disolución de una manifestación por razones de orden público.
¿Quién tiene entonces la competencia?
Aquí se encuentra uno de los elementos centrales de la polémica. Si lo que se pretende es disolver una concentración por razones de orden público, la competencia corresponde esencialmente a la autoridad gubernativa estatal, es decir, a la Delegación del Gobierno, con intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Pero si el problema se refiere a ocupación de la vía pública, limpieza, salubridad, mobiliario urbano o determinadas infracciones de las ordenanzas municipales, el Ayuntamiento puede tener competencias propias y puede adoptar medidas dentro de ese ámbito.
Por eso resulta jurídicamente impreciso presentar el conflicto simplemente como «la Comunidad de Madrid pide el desalojo y la Delegación se niega». Hay distintas competencias administrativas y distintos fundamentos jurídicos dependiendo de cuál sea exactamente la causa del desalojo.
La cuestión decisiva: ¿hay peligro para personas o bienes?
La legislación no establece que una concentración deba ser desalojada simplemente porque resulte molesta, ocupe una plaza durante varios días o dificulte parcialmente el tránsito.
El Tribunal Constitucional ha señalado que para limitar el derecho de reunión deben existir datos objetivos suficientes que permitan apreciar una alteración material del orden público que afecte a la convivencia y, especialmente, a la integridad de personas o bienes. Incluso la dificultad de circulación no constituye por sí sola automáticamente una razón suficiente: debe alcanzar determinadas circunstancias de gravedad.
Por ello, la ausencia de incidentes graves, violencia o un peligro acreditado para personas y bienes proporciona a la Delegación del Gobierno un argumento jurídico para mantener una posición de cautela, aunque eso no significa que la acampada tenga una autorización indefinida ni que las autoridades carezcan de instrumentos para intervenir.
De hecho, el artículo 23 de la Ley de Seguridad Ciudadana permite actuar cuando se produzcan las circunstancias previstas por la Ley de Reunión, pero exige que la intervención sea gradual y proporcional y establece la disolución como último recurso.
La situación jurídica podría cambiar si aparecen alteraciones graves del orden público, peligro para personas o bienes, problemas graves de salubridad o circunstancias que hagan incompatible la ocupación continuada con otros derechos ciudadanos.
En ese supuesto, la Administración tendría que justificar la medida concreta y su proporcionalidad. No bastaría, al menos jurídicamente, con afirmar que «hay una acampada ilegal»: tendría que determinarse qué norma se está infringiendo, qué riesgo o perjuicio se está produciendo y por qué la medida adoptada resulta necesaria.
En definitiva, no existe una ley que permita a la Delegación del Gobierno mantener indefinidamente la acampada de Sol ni otra que obligue automáticamente a desalojarla. Lo que existe es un marco jurídico en el que el derecho fundamental de reunión del artículo 21 de la Constitución y la Ley Orgánica 9/1983 colocan un umbral elevado para su disolución. A ello se añade la Ley Orgánica 4/2015, que exige proporcionalidad y considera la disolución el último recurso, mientras que las competencias municipales permiten abordar otros aspectos relacionados con la ocupación, limpieza y utilización del espacio público.
La controversia de Sol se sitúa precisamente en ese límite: determinar cuándo una concentración protegida por el derecho fundamental de reunión deja de ser una manifestación temporal y pasa a constituir una ocupación del espacio público que permite una intervención administrativa. Esa frontera es la que explica el enfrentamiento actual entre la Comunidad de Madrid, el Ayuntamiento y la Delegación del Gobierno.
