Ciudadanía desatendida: El ostracismo y la inseguridad jurídica impuesta por las Administraciones Públicas

Cómo el deterioro del servicio público expulsa al ciudadano del espacio efectivo de sus derechos

He conocido la Administración también desde dentro. Esa experiencia obliga a una afirmación incómoda. Las reflexiones que siguen no nacen únicamente del análisis normativo o del estudio de informes oficiales. Nacen también (como le ocurre a cualquier ciudadano) de la experiencia directa al intentar realizar un trámite ordinario, presentar una denuncia, interponer una demanda o solicitar cualquier servicio a “nuestras” Administraciones Públicas.

Surgen al comprobar cómo la Administración, que debería ser garante de derechos, se ha convertido en demasiadas ocasiones en un obstáculo y, por tanto, de la frustración al comprobar cómo, obtener una cita puede convertirse en una carrera de obstáculos; cómo un procedimiento judicial, con independencia de la jurisdicción (civil, penal, social o contencioso‑administrativa), se ve pospuesto una y otra vez por suspensión de señalamientos, falta de medios o sobrecarga estructural; cómo una prueba diagnóstica o una consulta con el especialista se demora meses; cómo una resolución administrativa aparentemente sencilla se prolonga sin explicación.

Nacen también de algo aún más hiriente: del “Vuelva usted mañana” del siglo XXI, del “no podemos atenderle, ha de pedir cita previa”, del “no se encuentra, ha salido a desayunar”, del “ha salido un momento”, de formas que no son formas y de ausencias que no son casuales. Nacen del aceptado “maltrato” cotidiano, pequeño pero constante, que contradice frontalmente los principios básicos de actuación administrativa.

Nacen, en definitiva, de la constatación de que el ciudadano ha dejado de ocupar el lugar central que la Constitución le reserva, relegado a un segundo plano casi invisible, en una maquinaria que gira sin él y, lo que es peor, a menudo contra él, por una Administración que ha olvidado que su razón de ser es servirle, no apartarlo.

No se trata de episodios aislados. Es una experiencia compartida por millones de conciudadanos. Retrasos reiterados en señalamientos judiciales que alargan indebidamente los procesos; dilaciones en la práctica de pruebas; suspensiones por acumulación de asuntos; demoras en resoluciones administrativas; listas de espera sanitarias que superan plazos razonables; expedientes que se paralizan por falta de personal o por sistemas informáticos que no “dialogan” entre sí, al no ser interoperables.

Los datos oficiales confirman esta percepción de creciente abandono. La lista de espera quirúrgica superó las 820 000 personas en 2023, con una demora media de 112 días (Ministerio de Sanidad, 2023). La justicia acumula más de 3 millones de asuntos pendientes (Consejo General del Poder Judicial, 2023). El Defensor del Pueblo ha calificado la situación de extranjería como “inaceptable en un Estado de Derecho” (Defensor del Pueblo, 2022). El Tribunal de Cuentas ha advertido de la “insuficiencia de medios y la falta de control interno” en múltiples organismos (Tribunal de Cuentas, 2022). Lo que muchos ciudadanos sentimos no es una exageración subjetiva, es una realidad documentada. Se constatan conductas reiteradas de incumplimiento de deberes funcionales en determinados ámbitos administrativos. No se trata de errores puntuales ni de sobrecargas coyunturales.

Son actitudes que se repiten, donde la desatención, los retrasos injustificados y la indiferencia hacia el ciudadano se convierten en la práctica habitual. Y en ese contexto, expresiones como “no podemos atenderle”, “vuelva mañana”, “pida cita por internet” o “ha salido un momento” dejan de ser anécdotas y se convierten en síntomas de un deterioro profundo. En cualquier caso, lo más grave no es la existencia de estas conductas, sino la ausencia de mecanismos eficaces para corregirlas.

El problema no es que existan estas malas prácticas de “servicio público”, sino que el sistema apenas reacciona ante ellas. La evaluación del desempeño es prácticamente inexistente. Los mecanismos disciplinarios rara vez se activan. La cultura interna tiende a la protección corporativa antes que, a la exigencia profesional, ni siquiera entramos en la eufemísticamente denominada vocación de servicio.

El Estatuto Básico del Empleado Público impone deberes claros, como diligencia, objetividad y dedicación al servicio público (Real Decreto Legislativo 5/2015). La Constitución Española exige eficacia (artículo 103 CE) y servicio al interés general (Constitución Española, 1978). No son recomendaciones éticas, como puede desprenderse, son mandatos jurídicos imperativos.

Cuando un funcionario abandona sistemáticamente su puesto, retrasa expedientes sin causa, evita la atención directa o convierte la cita previa en un escudo para no atender, no está ejerciendo un derecho laboral, incumple manifiestamente un deber legal. Por tanto, cuando la organización tolera esa conducta por inercia, miedo al conflicto o falta de control, el problema deja de ser individual y se convierte en una “metástasis” administrativa que invade todo el sistema, y su respuesta, lejos de ser un tratamiento, es la de un organismo enfermo que cronifica sus propios fallos hasta convertirlos en norma.

Es igualmente cierto que miles de empleados públicos sostienen el sistema con esfuerzo extraordinario. Pero aquí radica otra incomodidad. En muchas ocasiones, el empleado que trabaja con vocación y eficacia es la excepción visible, mientras que la rutina acomodaticia se percibe como lo normalizado. Precisamente, cuando lo excepcional es el cumplimiento excelente del deber, algo profundo está fallando.

La sutileza no puede ocultar una verdad. La ausencia de consecuencias genera incentivos perversos. En cualquier organización (pública o privada), si el esfuerzo no se reconoce y la inacción no se corrige, el estándar colectivo desciende. La Administración no es ajena a esa lógica.

La crítica, por tanto, no es antipública, es institucional. Defender lo público requiere exigir responsabilidad a quienes lo sostienen. La confianza de la ciudadanía no se desgasta por las palabras, por el análisis riguroso, sino por la repetición constante de la misma herida, la desatención constante.

Este artículo persigue un objetivo general claro: evidenciar cómo la desatención administrativa, la imprevisibilidad en la respuesta institucional y la falta de garantías efectivas han configurado un escenario de inseguridad jurídica cotidiana para el ciudadano.

De este objetivo se derivan tres propósitos específicos: primero, identificar las prácticas y omisiones que minan la confianza en el servicio público; segundo, analizar cómo la ausencia de mecanismos de control y responsabilidad convierte la arbitrariedad en una experiencia habitual; y tercero, mostrar que la degradación del trato al ciudadano no es un problema menor, sino un síntoma de un Estado que ha dejado de ofrecer certidumbre allí donde la ley exige previsibilidad.

La pandemia como coartada

La posterior declaración de inconstitucionalidad de aspectos esenciales del estado de alarma por parte del Tribunal Constitucional (Sentencia 148/2021, de 14 de julio), evidenció, además, que la excepcionalidad no solo fue intensa, sino también jurídicamente desbordada, lo que refuerza la necesidad de evitar que medidas extraordinarias se transformen en prácticas ordinarias. A ello se suma que, pese a la experiencia acumulada y a las reiteradas advertencias de la doctrina constitucional y administrativista (Cruz Villalón, 2020; Muñoz Machado, 2020; García Roca, 2021; Aragón Reyes, 2021; De la Quadra‑Salcedo, 2020; Baño León, 2020), España sigue sin dotarse de una ley orgánica específica para la gestión de pandemias o emergencias biológicas análogas.

Esta inacción legislativa prolonga un vacío normativo que obliga a improvisar ante cada crisis, compromete la seguridad jurídica, dificulta la proporcionalidad de las medidas y debilita la protección real de los derechos fundamentales.

Más preocupante aún es que, mientras se desatienden estas reformas estructurales vinculadas a la vida, la salud y los derechos especialmente protegidos por la Constitución, se recurre con frecuencia al decreto‑ley para atender intereses coyunturales o de conveniencia política, en abierta tensión con el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y con el mandato de servir con objetividad al interés general (art. 103 CE). El resultado es una deriva institucional que revela una inacción legislativa difícilmente conciliable con el estándar constitucional de seguridad jurídica en un Estado social y democrático de Derecho.

La cita previa, concebida como herramienta de ordenación, se ha transformado en un muro administrativo que excluye sistemáticamente a personas mayores, con discapacidad, sin acceso a internet o residentes en zonas rurales. El Defensor del Pueblo ha advertido que su obligatoriedad, sin alternativas presenciales reales, vulnera el derecho a una buena administración (Defensor del Pueblo, 2022). La Ley 39/2015 reconoce expresamente el derecho a una buena administración, la asistencia en medios electrónicos y la atención presencial (arts. 3 y 12), mientras que la Ley 40/2015 exige servicio efectivo, proximidad y responsabilidad en la gestión (arts. 3 y 9). Así, lo que nació como medida temporal se convierte en barrera. Un derecho transformado en privilegio para quienes dominan sistemas digitales complejos.

La presencialidad reducida y el teletrabajo sin control agravan la exclusión. Ventanillas cerradas, personal insuficiente y dependencia excesiva del trabajo remoto generan a cualquier usuario la sensación de una Administración ausente. El Tribunal de Cuentas ha denunciado la falta de control y evaluación en modalidades no presenciales (Tribunal de Cuentas, 2022), con retrasos, ineficiencias y ciudadanos sin respuesta. El Real Decreto Legislativo 5/2015 exige diligencia, dedicación y responsabilidad del personal público (arts. 3, 20 y 53), y la Ley 40/2015 exige eficacia y servicio efectivo; la práctica actual evidencia un desajuste profundo entre la norma y el funcionamiento real.

El efecto acumulado de estas medidas excepcionales es profundo: trámites lentos, exclusión de personas vulnerables, ampliación de la brecha digital y el lícito menoscabo de la confianza en lo público.

La Administración y los políticos con funciones ejecutivas, al normalizar lo transitorio, confunden la excepción con la norma y priorizan la conveniencia interna sobre principios atemporales, olvidando que los derechos del ciudadano no son negociables ni sustituibles (Constitución Española, 1978, art. 103; Ley 40/2015, arts. 3 y 9). Como observa Hannah Arendt (1998), cuando lo extraordinario se vuelve rutinario, se abre un camino para debilitar los principios que sostienen la vida pública y la libertad individual, un riesgo que trasciende contextos históricos y resuena en la administración contemporánea (parafraseado de La condición humana).

La digitalización, la cita previa y el teletrabajo son herramientas necesarias, pero ninguna puede reemplazar la atención presencial efectiva, que debe garantizarse como norma, no como excepción. Solo mediante la complementariedad de lo digital y lo presencial se asegura acceso universal, servicio efectivo y cumplimiento del fin primordial de la Administración: servir con eficacia, equidad y responsabilidad a toda la ciudadanía, sin que la excepcionalidad se perpetúe en detrimento de derechos y principios fundamentales.

Mantener la excepcionalidad como norma es como edificar un palacio sobre arena movediza. Su apariencia puede impresionar, pero carece de cimientos sólidos, condenando a quienes dependen de él a la incertidumbre y la frustración. La Administración solo recupera su verdadera fuerza cuando las herramientas modernas refuerzan lo atemporal en lugar de sustituirlo. La excepción no puede devorar la regla, ni la urgencia temporal borrar lo que por esencia debe ser permanente: la atención efectiva, la proximidad y el respeto a los derechos de toda la ciudadanía.

En suma, una Administración que prioriza la eficiencia interna sobre los principios atemporales de servicio público se autoexcluye de su propia misión. La verdadera modernización no sustituye lo esencial: lo protege, lo complementa y lo amplifica.

Brecha Digital

La digitalización administrativa se ha consolidado como uno de los ejes de modernización del sector público español. Sin embargo, su despliegue ha avanzado más rápido que la capacidad real de la ciudadanía para adaptarse, generando una brecha que no es solo tecnológica, sino también jurídica y social. La Administración exige cada vez más el uso de medios electrónicos, pero no garantiza los apoyos, alternativas ni condiciones necesarias para que ese uso sea efectivo y universal.

Los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) muestran con claridad esta fractura: en 2023, el 35,8 % de las personas entre 65 y 74 años no utilizaba Internet de manera regular (INE, 2023). Esta cifra convierte a este grupo en uno de los más vulnerables ante la creciente obligatoriedad de relacionarse electrónicamente con la Administración. Dado que este mismo grupo concentra buena parte de los trámites más sensibles (como dependencia, pensiones, prestaciones sociales y sanidad) la falta de acceso digital efectivo se traduce en una barrera para el ejercicio real de derechos básicos (INE, 2023).

Desde el punto de vista jurídico, la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece en su artículo 3 el principio de buena administración, que obliga a las Administraciones Públicas a actuar con eficacia, simplicidad y accesibilidad. Asimismo, en su artículo 12, impone el deber de garantizar asistencia en el uso de medios electrónicos a quienes lo necesiten (Ley 39/2015, arts. 3, 12). No obstante, la realidad muestra que esta obligación legal casi nunca se traduce en mecanismos efectivos de apoyo: hay oficinas sin personal suficiente, sistemas telemáticos complejos, ausencia de alternativas presenciales adecuadas y una creciente dependencia de la cita previa digital, cuyo resultado es un modelo de digitalización asimétrico, en el que la Administración desplaza cargas hacia el ciudadano sin asegurar previamente las condiciones para que pueda cumplirlas. Esta brecha digital se combina con problemas de igualdad en el acceso a los derechos, afectando especialmente a personas mayores, colectivos con menor nivel educativo, residentes en zonas rurales y personas con discapacidad (INE, 2023).

Esta situación objetiva una clara disfunción. La digitalización se ha concebido como un fin en sí mismo cuando debería ser un instrumento al servicio de la accesibilidad y la inclusión. Los procesos de transformación digital deben acompañarse de políticas de capacitación, apoyo presencial y diseño centrado en el usuario para evitar que la innovación genere nuevas formas de exclusión (Bouckaert & Halligan, 2008).

La brecha representa un déficit de garantías que compromete el principio de igualdad, el derecho a una buena administración y la efectividad real de los derechos sociales.

Interinidad institucionalizada

La temporalidad en el empleo público español no es un fenómeno coyuntural, sino un problema, ya casi identitario que se ha consolidado durante décadas hasta configurar un modelo de precariedad. Antes de la aprobación de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, la tasa de personal temporal en las Administraciones Públicas superaba el 30 %, situando a España entre los países de la Unión Europea con mayor nivel de temporalidad en su sector público (Eurostat, 2022). Esta situación no solo afectaba a la estabilidad de miles de empleados públicos, sino también a la calidad, continuidad y eficacia, especialmente en ámbitos esenciales como sanidad, educación, justicia o servicios sociales.

Desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido inequívoco. En su Sentencia de 19 de marzo de 2020, asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18, declaró que el uso reiterado de nombramientos temporales en el sector público español para atender necesidades estructurales vulnera la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, anexo a la Directiva 1999/70/CE. El Tribunal precisó que la sucesión de relaciones de duración determinada para cubrir necesidades permanentes constituye un abuso contrario al Derecho de la Unión y exigió a los Estados miembros la adopción de medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias para prevenir y, en su caso, sancionar dicha utilización indebida (Tribunal de Justicia de la Unión Europea, 2020). El TJUE fue especialmente contundente en dos aspectos:

1. La mera convocatoria de procesos selectivos no constituye una medida suficiente para sancionar el abuso de temporalidad.
2. Los Estados miembros deben garantizar mecanismos que impidan que la temporalidad se convierta en la forma ordinaria de provisión de puestos.

Estas resoluciones hicieron latentes que, la temporalidad excesiva no era solo un problema de gestión interna, sino una infracción del derecho europeo, con impacto directo en la seguridad jurídica y en la confianza de los empleados públicos.

Las consecuencias prácticas de esta interinidad masiva son profundas. Por un lado, genera inestabilidad, lo que afecta a la eficacia de los servicios de las Administraciones. Por otro, produce un efecto desmotivador en quienes ocupan plazas temporales durante años sin expectativas reales de estabilización, deteriorando la calidad y la cohesión de las administraciones.

La Ley 20/2021 intentó corregir esta situación mediante procesos extraordinarios de estabilización, pero su aplicación ha sido desigual entre las distintas administraciones y no ha eliminado por completo el problema. La temporalidad sigue siendo elevada y continúa generando fricciones jurídicas, organizativas y sociales (Eurostat, 2022; Ministerio de Hacienda y Función Pública, 2023).

Externalización sin control suficiente

La externalización de servicios públicos (entendida como la contratación de terceros para la gestión de actividades, funciones o prestaciones que podrían ser realizadas internamente por la propia Administración) puede ser una herramienta legítima para mejorar la eficiencia administrativa. No obstante, su eficacia depende de una planificación rigurosa, una evaluación continua y un control efectivo. En ausencia de estos elementos, la externalización deja de ser un instrumento de gestión para convertirse en un riesgo para la calidad del servicio público y para la protección del interés general.

El Tribunal de Cuentas, en su Informe de Fiscalización correspondiente al ejercicio 2022 sobre contratación pública vinculada a procesos de externalización, identificó deficiencias relevantes que evidencian la insuficiencia de los mecanismos de control. Entre las principales conclusiones, el Tribunal señaló que:

1. La planificación contractual era insuficiente, con expedientes que no justificaban adecuadamente la necesidad del contrato ni la elección del modelo de externalización.
2. Existían carencias en la definición de indicadores de rendimiento, lo que dificultaba evaluar si el servicio externalizado cumplía los objetivos previstos.
3. La supervisión administrativa resultaba débil, con controles insuficientes sobre la ejecución, el cumplimiento de plazos, la calidad del servicio y la adecuación del gasto.
4. Se detectaron riesgos para la eficiencia y la transparencia, especialmente en contratos de larga duración o con prórrogas sucesivas sin evaluación previa (Tribunal de Cuentas, 2022).

Estas deficiencias no son meros fallos de procedimientos, comprometen directamente el principio de buena administración (artículo 3 de la Ley 39/2015) y la eficiencia en el uso de fondos públicos, que constituye un mandato constitucional (artículo 103 de la Constitución Española). Asimismo, dificultan la garantía de continuidad y calidad del servicio, pilares esenciales del funcionamiento del sector público.

La externalización sin controles adecuados puede, además, generar efectos adversos que impactan negativamente en su capacidad:

• Dependencia excesiva de proveedores externos, lo que limita la capacidad de recuperar la gestión directa cuando sea necesario.
• Pérdida de conocimiento institucional, especialmente en áreas técnicas o estratégicas, con efectos de largo plazo sobre la memoria organizativa.
• Incremento del coste real, cuando la falta de supervisión permite desviaciones presupuestarias o sobrecostes no justificados.
• Desigualdad territorial, si la calidad del servicio externalizado varía según la capacidad de supervisión de cada administración.

La externalización solo es eficaz cuando se acompaña de mecanismos robustos de control interno, sistemas de evaluación basados en indicadores verificables y una estructura administrativa capaz de supervisar de forma continuada la ejecución contractual (Osborne, 2010; Bouckaert y Halligan, 2008). De lo contrario puede convertirse en una transferencia de funciones sin transferencia de garantías, debilitando la capacidad del Estado para asegurar la calidad del servicio y la protección del interés general.

El diagnóstico del Tribunal de Cuentas confirma que, en ausencia de estos elementos, la externalización puede comprometer la eficacia administrativa, la eficiencia en el gasto público y, en última instancia, la protección efectiva de los derechos que las administraciones están obligadas a garantizar.

Burocracia

La modernización administrativa en España ha avanzado de forma notable en el plano normativo desde la aprobación de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que consagra principios de simplicidad, eficiencia y accesibilidad. Uno de sus mandatos más relevantes es la prohibición de exigir al ciudadano documentos que ya obren en poder de cualquier Administración Pública (art. 28.2, Ley 39/2015). Este precepto pretende eliminar cargas innecesarias, reducir la burocracia y garantizar que la Administración funcione como un sistema integrado.

Sin embargo, la práctica administrativa revela una brecha persistente entre la norma y su aplicación real. La falta de interoperabilidad efectiva entre administraciones (estatales, autonómicas y locales) obliga con frecuencia al ciudadano a actuar como un intermediario involuntario, aportando repetidamente documentación que la Administración ya posee o debería poder obtener por sus propios medios. Esta situación contradice el espíritu de la Ley 39/2015 y genera ineficiencias, retrasos y frustración, especialmente en procedimientos sensibles como dependencia, prestaciones sociales, justicia o vivienda.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su informe de 2022, subrayó precisamente esta disfunción. El organismo constató que la ausencia de sistemas interoperables plenamente operativos y la falta de conexión real entre bases de datos públicas provoca que las administraciones sigan solicitando documentación redundante, pese a la prohibición legal expresa (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, 2022).   Esta situación no solo incrementa la carga administrativa, sino que vulnera el principio de buena administración que establece la Ley 39/2015 (art. 3, Ley 39/2015).

Las consecuencias de esta interoperabilidad fallida son significativas y repercuten en varios niveles:

• Incremento de los tiempos de tramitación, al introducir pasos redundantes que ralentizan los procedimientos.
• Impacto desproporcionado en colectivos vulnerables, que encuentran mayores dificultades para obtener y presentar documentación repetida.
• Desgaste de la confianza ciudadana, al percibirse la Administración como un sistema fragmentado e incoherente.
• Desviación de recursos públicos, que deben destinarse a tareas duplicadas en lugar de a la mejora del servicio.

Desde la perspectiva de la gobernanza, la interoperabilidad es un requisito para que la Administración funcione como un sistema cohesionado y orientado al ciudadano. La digitalización solo genera valor público cuando se acompaña de interconexión real, simplificación de procesos y eliminación de redundancias. De lo contrario, la tecnología no reduce la burocracia, la multiplica (Bouckaert & Halligan, 2008).

La persistencia de la burocracia redundante y la falta de interoperabilidad efectiva revelan una incongruencia que no se sustenta, entre el marco legal y la práctica diaria, que continúa trasladando al ciudadano cargas que la ley prohíbe y que la Administración debería asumir mediante sistemas de información modernos, coordinados y plenamente integrados.

Absentismo y control ineficaz

El absentismo laboral en el sector público constituye uno de los indicadores más reveladores del estado real de la gestión administrativa. Tasas de ausencia situadas entre el 7 % y el 10 % se han documentado en auditorías del Tribunal de Cuentas, lo que evidencia que se trata de un síntoma de disfunción organizativa estructural (Tribunal de Cuentas, 2022). Estas cifras, elevadas para servicios esenciales, impactan directamente en la calidad, continuidad y credibilidad de los servicios públicos.

La gravedad del absentismo no reside únicamente en la pérdida de horas de trabajo. Su impacto es sistémico: en ausencia de mecanismos de control efectivos, el absentismo erosiona la eficiencia administrativa, incrementa los costes de sustitución, reduce la capacidad y genera cuellos de botella que repercuten en la ciudadanía. La percepción de falta de control sobre la asistencia y el rendimiento deteriora la legitimidad y alimenta la desconfianza social hacia la Administración.

El Tribunal de Cuentas, en su Informe de Fiscalización 2022, señaló deficiencias graves en los sistemas de seguimiento del absentismo, entre ellas:

• Falta de indicadores homogéneos para medir y comparar ausencias.
• Ausencia de sistemas interoperables que faciliten la detección de patrones de absentismo anómalos.
• Inexistencia de mecanismos de alerta temprana (Tribunal de Cuentas, 2022).

Estas deficiencias no solo dificultan la detección del absentismo no justificado, sino que también impiden la adopción de medidas correctoras efectivas.

Ausencia de sanción y absentismo injustificado

Más allá del control y la detección, existe un elemento igualmente crucial, la respuesta sancionadora frente al absentismo injustificado. El régimen disciplinario del empleado público, regulado en el Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que la falta de asistencia injustificada al trabajo puede constituir falta disciplinaria (art. 95), y atribuye a las Administraciones Públicas la potestad para imponer las sanciones correspondientes en función de la gravedad de los hechos, de acuerdo con los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad.

No obstante, diversos informes de control fiscal y de recursos humanos señalan que en la práctica estas potestades disciplinarias están poco aplicadas o son excesivamente benignas, lo que genera incentivos perversos:

• La falta de sanciones perpetúa la impunidad, debilitando el impacto disuasorio de la normativa.
• La ausencia de consecuencias efectivas alimenta la percepción de tolerancia institucional hacia el absentismo injustificado.
• La administración de sanciones es a menudo inconsistente entre diferentes órganos o niveles administrativos debido a la falta de protocolos homogéneos.

La combinación de control ineficaz y sanción insuficiente convierte el absentismo en un problema no solo de gestión, sino de responsabilidad administrativa.

Efectos

El absentismo elevado y sin respuesta proporciona:

1. Sobreprecarización organizativa, al obligar a redistribuir cargas de trabajo sin reforzar plantilla.
2. Desmotivación legítima en empleados cumplidores, al percibir trato desigual.
3. Ciclos de ineficiencia institucional, donde la falta de consecuencias perpetúa prácticas disfuncionales.
4. Desconfianza ciudadana, porque los servicios públicos tardan más y pierden eficacia.

Desde la perspectiva de la gobernanza pública, la gestión del absentismo exige:

• Sistemas de información fiables y comparables.
• Indicadores de desempeño y de ausencia claramente definidos.
• Protocolos de respuesta temprana.
• Aplicación efectiva del régimen disciplinario cuando corresponda.

Sin estos elementos, el absentismo se configura como un factor de degradación que condiciona la percepción ciudadana de la Administración y compromete la eficiencia del servicio público.

Fallos de gobernanza multinivel

La gobernanza multinivel es un pilar del modelo territorial español, pero su eficacia depende de mecanismos claros de coordinación, indicadores comunes, interoperabilidad real y responsabilidades delimitadas. En ausencia de estos elementos, la descentralización puede convertirse en un factor de fragmentación institucional más que en un instrumento de eficiencia y proximidad.

En teoría, la distribución competencial entre el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales debería permitir una gestión más cercana y adaptada a las necesidades territoriales. No obstante, la práctica evidencia solapamientos, contradicciones normativas, duplicidades y dilución de responsabilidades, lo que dificulta identificar los responsables de los fallos del sistema.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (2022) señala que la falta de interoperabilidad, la inexistencia de indicadores homogéneos y la escasa estandarización de procedimientos generan desigualdades territoriales significativas en la calidad y acceso a servicios públicos. De manera similar, el Tribunal de Cuentas (2022) advierte que estas diferencias se traducen en criterios de valoración dispares, tiempos de espera heterogéneos y cobertura desigual en áreas críticas como dependencia, justicia, servicios sociales y políticas activas de empleo.

Como resultado, la descentralización, en lugar de reforzar la cohesión territorial, puede profundizar las brechas existentes. La ciudadanía percibe que el acceso a derechos depende más de su residencia que del marco legal estatal, lo que erosiona la confianza en las instituciones y alimenta la sensación de arbitrariedad.

Los sistemas descentralizados solo funcionan adecuadamente cuando existen mecanismos robustos de coordinación vertical y horizontal, sistemas de información compartidos, indicadores comparables y órganos de cooperación con capacidad real de decisión (Bouckaert & Halligan, 2008). Sin estos elementos, la descentralización se transforma en un sistema de “islas” administrativas, donde cada nivel opera con lógicas propias y sin la adecuada y pertinente visión de conjunto. La descentralización, sin gobernanza, no es autonomía, es fragmentación.

Efectos sistémicos

Las disfunciones acumuladas en el funcionamiento de las administraciones públicas generan efectos sistémicos que se retroalimentan y agravan mutuamente, muy lejos de constituir problemas aislados. Entre los impactos más relevantes se encuentran:

• Inseguridad jurídica (derivada de retrasos, criterios dispares y falta de homogeneidad procedimental).
• Dilación en el ejercicio de derechos (especialmente para colectivos vulnerables y procedimientos esenciales).
• Sobrecarga judicial (como consecuencia de la litigiosidad generada por la ineficiencia administrativa).
• Desigualdad territorial (producto de la falta de coordinación y de fallos en la gobernanza multinivel).
• Desgaste del principio de buena administración (que exige eficacia, simplicidad y ausencia de cargas innecesarias, según la Ley 39/2015, artículo 3).

Estos efectos no pueden explicarse únicamente por insuficiencia de recursos. España destina entre el 42 % y el 43 % del PIB al gasto público total, situándose por encima de la media de la Unión Europea (Eurostat, 2023). Este dato objetiva que los problemas no residen exclusivamente en la financiación, sino en la forma en que se gobiernan, gestionan y controlan los recursos disponibles.

Los sistemas con altos niveles de gasto pueden seguir siendo ineficientes si carecen de:

• Mecanismos claros de coordinación.
• Evaluación basada en indicadores verificables.
• Interoperabilidad real entre administraciones.
• Profesionalización y estabilidad directiva.
• Control interno eficaz.
• Responsabilidad institucional definida (Bouckaert y Halligan, 2008; Pollitt, 2015).

Cuando estos elementos fallan, el sistema entra en una dinámica de ineficiencia, donde los problemas se cronifican y los costes (económicos, sociales y reputacionales) se multiplican. La ciudadanía percibe que el acceso a derechos depende más del territorio, del azar o de la capacidad individual para navegar la burocracia que del marco legal que debería garantizar igualdad de trato. Estos efectos son el resultado de fallos de gobernanza y controles insuficientes e inadecuados.

Reforma estructural necesaria

La superación de las disfunciones administrativas descritas requiere una reforma estructural profunda, orientada a reforzar la responsabilidad institucional, mejorar la eficiencia administrativa y garantizar la igualdad en el acceso a los servicios públicos. Entre las medidas imprescindibles se incluyen:

1. Evaluación obligatoria del desempeño: con criterios homogéneos, indicadores verificables y consecuencias efectivas en la carrera profesional (Pollitt, 2015).
2. Control horario efectivo con consecuencias disciplinarias proporcionales: basado en sistemas de registro fiables y supervisión continuada (Tribunal de Cuentas, 2022).
3. Profesionalización de la dirección pública: mediante selección basada en mérito, competencias directivas y estabilidad en el puesto (Bouckaert & Halligan, 2008).
4. Interoperabilidad tecnológica obligatoria: con estándares comunes, sistemas compatibles y eliminación de redundancias documentales (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, 2022).
5. Garantía de atención presencial efectiva: especialmente para colectivos vulnerables y procedimientos esenciales (Instituto Nacional de Estadística, 2023).
6. Plan nacional de reducción de la brecha digital: orientado a formación, accesibilidad y acompañamiento administrativo.
7. Publicación periódica de indicadores de rendimiento verificables: para asegurar transparencia, control ciudadano y mejora continua (European Commission, 2021).

Estas medidas son condiciones para que la Administración pueda cumplir los principios de eficacia, eficiencia, responsabilidad y buena administración establecidos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, y en el artículo 103 de la Constitución Española (1978).

Una reforma de este alcance requiere voluntad política, capacidad y compromiso con la transparencia. Sin estos elementos, cualquier intento de modernización se limitará a ajustes superficiales, incapaces de corregir los problemas identificados.

Responsabilidad política

La responsabilidad en el funcionamiento de las administraciones públicas no es únicamente técnica; es esencialmente, política. En cualquier caso, el debate público suele apoyarse en la falacia de la alternancia, asumir que el simple relevo electoral corrige automáticamente disfunciones de calado. Esta premisa es engañosa, ya que la alternancia, por sí sola, no transforma nada si no va acompañada de responsabilidad, transparencia y coherencia entre discurso y acción (Bouckaert & Halligan, 2008; Pollitt, 2015).

La responsabilidad política se vacía de contenido cuando:

• No se ejecutan las reformas prometidas, pese a disponer de competencias y recursos suficientes.
• Los programas electorales carecen de planes concretos, sustituidos por declaraciones genéricas sin capacidad real.
• Se evita abordar problemas capitales, incluso cuando la administración competente tiene capacidad normativa y ejecutiva para abordarlo.
• No se asumen los errores de gestión ni las consecuencias de la ineficacia, manteniendo intactas las estructuras de poder sin depurar ningún tipo de responsabilidades políticas.

Esta distancia entre lo que se promete y lo que se ejecuta genera una incoherencia entre los discursos y las acciones de gobierno, conculcando la confianza en las instituciones y reforzando la percepción de que, la responsabilidad política es más formal que sustantiva                                                                                                                                                     (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, 2022).

Episodios como la gestión deficiente de fenómenos meteorológicos adversos como la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA), las catástrofes por los incendios de sexta generación, fallos acontecidos tras el “Global Blackout”, accidentes ferroviarios que evidencian carencias de supervisión y mantenimiento, no son contingencias aisladas. Son recordatorios de que la ciudadanía no puede resignarse a instituciones que reaccionan tarde, mal o de manera improvisada, sostenidas por una sofistería política que disfraza de razón lo que no es más que voluntad de permanencia. Una sociedad democrática madura exige que quienes gobiernan estén a la altura de la responsabilidad que asumen.

En los sistemas europeos de gobernanza pública, la responsabilidad política se articula mediante mecanismos de control democrático, transparencia, evaluación independiente y exigencia de la ciudadanía de coherencia. Esto implica que los responsables políticos deben formular compromisos claros, con indicadores de cumplimiento, calendarios y mecanismos de seguimiento accesibles para la ciudadanía y los órganos de control. Además, un principio ético fundamental exige que los responsables asuman las consecuencias de su acción u omisión, incluyendo la posibilidad de dimisión o relevo político cuando la gestión se aparta de los principios que deben guiar una administración coherente y profesional.

La literatura especializada subraya que los sistemas democráticos más eficaces son aquellos en los que la ciudadanía puede evaluar objetivamente el grado de cumplimiento de los compromisos políticos y en los que las instituciones disponen de mecanismos estables de supervisión y control (Bouckaert & Halligan, 2008). Cuando estos instrumentos faltan, proliferan la opacidad, la demagogia y la incoherencia entre lo que se anuncia y lo que realmente se implementa.

Como señaló Solón, legislador de Atenas, la ciudad bien gobernada es aquella en la que los gobernantes actúan con temor de defraudar a sus ciudadanos, priorizando el servicio público sobre el poder (parafraseado de Solón, frag. 4, en Diels & Kranz, 1951). Cuando este principio se olvida, la política deja de ser servicio público y se convierte en ejercicio de poder sin responsabilidad.

PERORATIONES:

El deterioro del servicio público no es una suma de incidencias aisladas, sino la manifestación de un fallo estructural en cadena que afecta a la esencia misma de la Administración. Cuando los retrasos se normalizan, la desatención se tolera y la carga se desplaza sistemáticamente al ciudadano, la Administración deja de ser garante de derechos para convertirse en un factor de incertidumbre, minando la confianza que sostiene cualquier sistema democrático y olvidando su única razón, la de servicio a la ciudadanía.

La experiencia cotidiana (la cita previa inalcanzable, el expediente paralizado, la resolución que no llega, la oficina que no atiende, el sistema que no funciona) revela una realidad incómoda, la inoperancia, cuando la excepción es el buen funcionamiento, lo que falla no es un trámite, sino el modelo administrativo en su conjunto.

Las causas están claramente identificadas: ausencia de control y evaluación sistemática, burocracia redundante, digitalización excluyente, temporalidad estructural, externalización sin garantías, gobernanza multinivel fragmentada y una cultura organizativa que no corrige sus propias disfunciones. Mientras estos elementos permanezcan intactos, cualquier reforma será cosmética, un ejercicio de apariencia que no altera la raíz del problema.

Restaurar la legitimidad institucional exige una transformación integral, no un catálogo de ajustes menores.

Una Administración eficaz debe recuperar la disciplina interna, la profesionalidad directiva, la interoperabilidad real, la atención presencial garantizada, la evaluación independiente y la responsabilidad institucional efectiva. Esta responsabilidad incluye un principio elemental que el sistema ha olvidado (sancionar a quien incumple y reconocer a quien actúa con diligencia). La vocación de servicio público no puede ser un gesto heroico aislado, sino el estándar exigible. Sin consecuencias para el incumplimiento y sin incentivos para la excelencia, cualquier organización (y la Administración no es una excepción) degrada su propio funcionamiento hasta normalizar lo inaceptable.

La responsabilidad política forma parte inseparable de este proceso. Quienes ocupan cargos de decisión deben actuar con coherencia y principios, asumir errores y abandonar el puesto cuando la gestión se aparta de los estándares que la Constitución y la ley exigen. La permanencia en el cargo no puede ser un refugio, ni la inercia un modo de gobierno. En ocasiones, ciertas prácticas recuerdan más a una forma de autoridad autosuficiente (casi cortesana, con ecos del absolutismo administrativo del Rey Sol, donde el poder se contemplaba a sí mismo como fin y no como servicio) que a una concepción moderna y europea de responsabilidad institucional. Una democracia madura no puede permitirse gobernantes que se comporten como si la Administración orbitara en torno a ellos; debe exigir que ellos orbitan en torno al ciudadano.

La Administración no puede pedir confianza si no ofrece certidumbre. Y no puede ofrecer certidumbre si no corrige aquello que la aleja de su razón de ser (servir al ciudadano, no apartarlo). La recuperación del servicio público exige una gobernanza sólida, ética y profesional, capaz de traducir principios en resultados tangibles y sostenibles. Y exige, además, algo que debería resultar obvio en cualquier democracia madura: que los principios no sean intercambiables según la conveniencia del momento. La célebre ironía de “estos son mis principios; si no le gustan, tengo otros” puede resultar ingeniosa en un escenario de comedia, pero es inaceptable en la acción pública. Una Administración que tolera esa elasticidad moral no gobierna, se justifica. Una política que opera así no dirige, se disuelve en su propia incoherencia.

Referencias

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Martín González y Santiago, Doctor en Medicina, Seguridad y Derecho; Dr. h.c. Criminología. Investigador (UFP-C y UI-1) y Profesor Universitario (UFPC), Analista de Inteligencia y Seguridad